La prospective économique au niveau national en Finlande

La Finlande, pays d’ingénieurs, a une approche systémique et anticipatrice des problèmes : la politique de l’emploi n’est qu’un élément particulier d’une stratégie d’ensemble élaborée par l’ensemble des partenaires sociaux et économiques, sous la houlette d’un gouvernement qui est plus un chef d’orchestre que le compositeur. Et la stratégie adoptée en commun, en général avec l’accord unanime des partis qui la négocient avant passage au Parlement, est basée sur des travaux méticuleux d’anticipation qui touchent toutes les questions.

Anticipation et prospective : ce que signifie le processus d’anticipation en Finlande
Selon M. Jussi Toppila, expert en questions de marché du travail au ministère finlandais, l’anticipation n’est pas seulement une méthode de prospective. C’est, ou cela devrait être, un système de management de la connaissance, qui combine scénario à long terme et prospective avec des processus de planification pragmatiques, par exemple pour aider à définir le nombre de places de formation. Cela devrait être un processus permanent. Cela devrait aussi être un processus à la fois national et régional. C’est pourquoi l’anticipation doit être un réseau, qui lie différents acteurs, centres de recherches et planificateurs, les autorités nationales et régionales, etc.

Une Commission Parlementaire depuis 1993
En 1992, après de longs débats, une majorité de députés finlandais ont adopté un texte de portée législative qui prévoyait que le gouvernement devait soumettre au parlement un rapport sur les orientations à long terme pour la Finlande. En 1993, un Comité ad hoc, le Comité pour le futur, a été créé pour évaluer le travail du gouvernement et élaborer le point de vue du Parlement. Sur la base des travaux du Comité, le Parlement a décidé que le gouvernement devait présenter un Rapport sur le Futur au moins une fois par législature, ce qui a initié un processus de dialogue politique original et riche entre le gouvernement et le Parlement.
La Finlande est donc maintenant à notre connaissance le seul pays au monde qui dispose au Parlement, à côté des Commissions classiques (affaires sociales, politique étrangère, etc.) d’une Commission permanente, appelée Commission pour le Futur. Après avoir fonctionné comme un comité ad hoc, elle est devenue en 2000 une Commission permanente du Parlement à l’occasion de la révision de la Constitution finlandaise. Elle est composée de 17 parlementaires.

Les sujets traités par la Commission
Officiellement, cette Commission parlementaire est chargée des sujets suivants :
– traiter des initiatives soumises au parlement, telles que le rapport sur le Futur
– apporter des contributions aux travaux des autres Commissions, pour donner un éclairage stratégique à long terme (par exemple en matière de climat, d’énergie, de société de l’information)
– de débattre des questions concernant les facteurs et les modèles de progrès pour la société finlandaise
– de faire des analyses prospectives sur la recherche et la technologie (notamment en matière de technologie de l’information)
– d’être l’organe parlementaire chargé d’évaluer le développement technologique et ses conséquences sur la société

Lors de l’actuelle législature, le Comité s’est penché dès 2003 sur les questions suivantes :
– le futur du modèle finlandais de société de l’information
– le futur du système public de soins
– la recherche de la sécurité pour l’homme, phénomène de long terme
– l’innovation au niveau régional
– le capital social, dans la perspective des risques futurs pour les enfants et les jeunes
– le futur de la démocratie

Le dernier rapport de la Commission
Le dernier rapport sur le Futur présenté par le gouvernement finlandais à l’automne 2004 est intitulé « Une bonne société pour les gens de tous âges »et traite principalement de la manière de faire face aux tendances démographiques. Il est accompagné de 5 rapports d’experts portant sur les évolutions démographiques régionales, sur le taux de fécondité et l’immigration, sur la croissance économique dans une société qui vieillit, sur les finances publiques et sur les seniors vus comme une ressource.
L’anticipation en matière d’emploi dans un cadre régional
L’anticipation régionale a été expérimentée à partir de 1998, dans la région Sud Ouest de la Finlande (TURKU). Il s’agissait d’identifier à l’avance les changements dans l’environnement des affaires, la vie au travail, les technologies, et les qualifications aussi tôt que possible, et à agir de manière proactive au niveau régional pour en éviter les menaces et en exploiter les possibilités.

Cela suppose d’abord une bonne connaissance de l’existant, aussi bien sur les entreprises et leur environnement, de la vie au travail, de la technologie, de l’internationalisation, etc. Lors de l’étude préliminaire à la mise en place du système d’anticipation, les différents partenaires ont constaté que toute l’information nécessaire était déjà disponible dans leurs bases de données (services de l’emploi, de l’éducation, services statistiques, services chargés de l’industrie, services sociaux, syndicats d’employeurs et d’employés, etc.). La possibilité d’accéder aux données et de les croiser a permis le développement du projet.

En préalable à la mise en place du système d’anticipation, l’Etat a procédé à une réorganisation régionale, en regroupant sous la même direction des services déconcentrés de l’industrie, des finances, de l’économie, de l’agriculture et de l’emploi au niveau régional, dans le cadre des Centres Régionaux pour l’emploi et le développement Economique.

Il a été par ailleurs nécessaire d’utiliser des méthodes de prospective quantitative (extrapolation, modèles de simulation, modèles économétriques, baromètres, interviews, etc.) et qualitative (méthode Delphi, construction de scénarios, groupes d’experts, clignotants, etc.).

Grâce à ce système, il était possible par exemple de déterminer les besoins de formation de la main d’oeuvre, de diffuser des idées sur les nouveaux marchés qui vont s’ouvrir, d’encourager le développement de certaines technologies d’avenir dans les entreprises (financement de projets technologiques), de cibler les secteurs en difficulté qui doivent faire l’objet d’efforts préventifs de reconversion, de conseiller les jeunes pour leur orientation.

L’ensemble a été soutenu par une activité de recherche et de diffusion des méthodes grâce au financement d’une équipe universitaire à TURKU.

Les derniers développements de l’activité régionale
Cette activité d’anticipation est largement régionalisée. Le rapport a par exemple servi de base à 7 forums régionaux organisés à l’automne 2005 et associant les acteurs locaux, les parlementaires de la Commission pour le Futur, et les membres concernés du gouvernement. Ces forums étaient destinés à la fois à sensibiliser les acteurs locaux, mais aussi à lancer la réflexion sur une base régionale, au-delà des régions qui sont déjà avancées dans le processus.
Qu’en est-il de l’emploi dans l’exercice ? Il en est au cœur, comme en témoignent les 5 orientations retenues par le gouvernement :
– sauvegarder le taux de fécondité et accroître l’immigration
– promouvoir les capacités fonctionnelles et la santé de la population
– accroître à la fois le taux d’emploi et la productivité
– réformer la protection sociale et les services sociaux
– utiliser de manière optimale les capacités d’une population qui vieillit

Le ministère des affaires sociales et de la santé d’une part, les ministères de l’emploi et de l’éducation d’autre part jouent un rôle essentiel dans le processus. Suivant les habitudes finlandaises, la stratégie gouvernementale définie est à la base de toute l’action engagée ces dernières années, depuis le plan pour l’emploi adopté en début de législature jusqu’à la récente proposition pour un programme gouvernement sur les migrations, en passant pour les réformes touchant à la santé au travail, les plans à long terme concernant le système de santé, et les réformes de la protection sociale évoquées ici. La démarche de prospective est donc à la base de toute l’action gouvernementale, qui, grâce à une méthodologie cohérente, n’est pas juxtaposition de plans désordonnés commandés par les problèmes de l’actualité, mais processus d’ensemble réfléchi en commun.

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