Danemark: le meilleur filet de sauvegarde d´Europe pour les personnes sans revenus

Les analyses relatives à la flexicurité danoise insistent en général sur le niveau d’indemnisation du chômage pour justifier le sentiment de sécurité des salariés danois. Certes, le système d’assurance chômage est protecteur, même si, comme nous l’avons vu, il protège seulement 75 à 80% des personnes au travail et si son système de plafonnement entraîne une perte pour les salariés les mieux payés. Mais le système d’assurance chômage n’est qu’un élément parmi d’autres d’un modèle social étendu et efficace, qui joue certainement un rôle déterminant dans le sentiment de sécurité danois.En effet, les Danois bénéficient, de leur naissance à leur mort, d’une couverture sociale particulièrement étendue. En 2003, 2,2 millions de personnes touchaient une allocation, pour une population de 5,3 millions d’habitants. De plus, de nombreux Danois profitent de services en nature de leur municipalité: en effet, contrairement à nombre d’États, le système social danois est plus un système de services que d’allocations.

Ce système repose sur des principes généraux acceptés par l’ensemble de la population:

– universalisme: tous les citoyens qui en ont besoin bénéficient des services et des allocations;
– financement par l’impôt: il n’y a pratiquement pas de cotisations sociales, l’essentiel du financement provient de l’impôt sur le revenu, très élevé comme nous l’avons vu précédemment;
– responsabilité du système confiée aux autorités publiques, avec une décentralisation la plus achevée possible;
– coopération entre le secteur public et le secteur privé, y compris les organisations non gouvernementales, pour promouvoir le bien-être social;
– amélioration des services pour les enfants, les personnes âgées dépendantes et les personnes handicapées visant à faciliter la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle pour les actifs;
– système social actif ayant pour but d’aider les gens à se prendre charge et non pas seulement à verser des allocations;
– grande autonomie des collectivités locales pour la mise en place des différents systèmes de protection sociale;
– participation obligatoire des citoyens à l’organisation des programmes de protection sociale sur les plans local et national.

Il serait impossible ici en quelques lignes de décrire en détail l’ensemble du système. On se bornera donc à une approche générale, en détaillant ce qui peut avoir le plus d’influence sur le sentiment de sécurité.
Organisation du système

Le système social danois comprend, d’une part, les assurances sociales et, d’autre part, le système d’assistance sociale.

• Les assurances sociales concernent le système de retraite, l’assurance maladie, l’assurance maternité, les allocations familiales, l’assurance accident du travail, les préretraites, ainsi que l’assurance chômage.

• Le système d’assistance sociale comprend une série de services organisés par les municipalités et une allocation destinée aux familles, aux enfants, aux personnes handicapées, aux personnes âgées et à toute personne ayant besoin de soutien temporaire ou définitif.

L’essentiel des services est assuré par les collectivités locales, qu’ils soient gratuits (aide à domicile, conseils, ménage, institution spécialisée pour les enfants, et une partie du système de santé) ou payants (soins de santé et dentaire, accueil de la petite enfance, maisons de retraite et maisons de cures médicales, centres de jour, crèches de jour, institutions pour les adultes handicapés, aides temporaires à la maison).

Outre les assurances sociales mentionnées, les Danois peuvent bénéficier de divers soutiens financiers destinés à faciliter l’accès au logement et à la garde d’enfants, à prendre en charge des dépenses spécifiques provenant du handicap ou à permettre aux familles d’assurer le bien-être des personnes mourantes. Enfin et en dernier recours, les Danois bénéficient de l’aide sociale, qui constitue un filet de sauvegarde au même titre que le revenu minimum en France. Les règles de fonctionnement de l’ensemble de ce système sont fixées par le Parlement.

Le ministère des Affaires sociales prépare les décisions, s’assure de leur exécution et pratique des évaluations pour suggérer, le cas échéant, des adaptations. Les municipalités mettent en œuvre la politique sur le terrain en tenant compte des lignes directrices nationales. Le ministère des Affaires sociales, le Parlement et les municipalités disposent de trois organismes de soutien:

• L’Agence nationale de sécurité sociale (Den Sociale Sikringsstyrelse). Elle emploie 160 salariés et est chargée principalement de traiter les dossiers des Danois installés à l´étranger, de conseiller et renseigner le public, les collectivités locales et les entreprises sur les règles européennes et la législation danoise. Elle s’occupe de la coopération internationale en matière de sécurité sociale et assure le secrétariat des instances de recours en matière sociale dans la zone capitale (Copenhague, Frederiksberg);

• L’Agence nationale des services sociaux (Styrelsen for Social Service) est une agence technique de soutien aux collectivités locales dans l’exercice de leurs activités sociales. Elle développe des programmes et des activités pour l’amélioration des services sociaux et assure le lien avec les activités de recherche dans le secteur.

• L’Institut danois de recherche sociale (Institutet för Social Forskning) mène des projets de recherche en matière sociale et en assure la diffusion. Il travaille aussi sur le marché de l’emploi, l’intégration, les questions économiques, la politique de la famille et les conditions de vie de la population.

Le dispositif est complété par le Conseil national d’appel (Ankestyrelsen), instance administrative indépendante dotée de pouvoirs juridictionnels. Tribunal administratif suprême concernant les questions sociales et d’emploi, il garantit aux Danois une égalité de traitement en coordonnant les conduites des décideurs locaux et en publiant des bonnes pratiques et des recommandations. Dans ce domaine, il diffuse ses décisions de principe sous forme de messages à valeur législative (240 en 2003!). Enfin, il publie des analyses et des statistiques en matière sociale.

Comme dans d’autres domaines, on voit ici comment le Danemark arrive à concilier décentralisation et cohérence de la prise en charge sociale au niveau national. Les tâches techniques à l’échelle nationale qui sont confiées, dans d’autres pays (comme en France), à une administration centrale relèvent au Danemark d’agences indépendantes dans leur fonctionnement qui disposent ainsi d’une légitimité que ne peuvent pas avoir des services de ministères, d’autant que les partenaires locaux sont extrêmement présents dans leur fonctionnement et leurs instances de décision.

Il y aurait beaucoup à apprendre aussi de la manière de travailler en réseaux animés par les agences nationales, ce qui permet de conserver une cohérence nationale. De plus, on ne peut qu’être impressionné par les pouvoirs du Conseil national d’appel, qui dispose de très larges pouvoirs d’appréciation alors que ses décisions ont une portée législative.
Les prestations

La description de l’ensemble du système de prise en charge sociale serait trop longue pour faire l’objet d’une analyse complète. De ce fait, on se limitera ici à ce qui est lié au sentiment de sécurité pour les Danois. Dans ce cadre, l’élément le plus significatif est l’aide sociale.

L’aide sociale

Il s’agit d’allocations versées par les municipalités et qui constituent le filet de sauvegarde dont disposent tous les Danois qui n’ont aucune autre manière de survivre. En pratique, c’est un système de revenu minimum qui se substitue aux ressources de l’individu lorsqu’il n’en a plus ou les complète lorsque le revenu personnel est trop faible. L’aide est accordée en fonction des besoins liés au coût de la vie. Les moyens financiers de l’ensemble de la famille vivant sous le même toit sont pris en compte. Cette allocation est imposable comme les autres revenus.

Son montant est fixé par référence au montant maximal de l’indemnisation du chômage. Il représente 60% du plafond de l’indemnité de chômage maximale pour une personne sans enfants (ce qui fait, en 2005, 8400 couronnes danoises, soit 1134 euros par mois) et 80% de celui-là pour une personne qui doit subvenir aux besoins de ses enfants (ce qui représente 11170 couronnes danoises en 2005, soit 1510 euros par mois environ). Les jeunes de moins de 25 ans sans enfants ont droit à un revenu minimum inférieur.

Depuis le 1er juillet 2002, les personnes qui n’ont pas passé sept des huit dernières années au Danemark ne bénéficient pas de ce revenu minimum, mais seulement d’une allocation dite «allocation de démarrage», dont le montant est inférieur (70% de l’allocation réservée aux personnes qui ont résidé au Danemark pour la période de référence, soit 4500 couronnes – 607,5 euros – pour les personnes mariées et 5400 couronnes – 729 euros – pour les personnes isolées).

Le gouvernement libéral conservateur danois a toutefois limité les possibilités d’allocations en instituant il y a quelques mois un plafond individuel maximal par adulte à 28000 couronnes par mois (3780 euros 3752) pour éviter que le cumul des aides aux familles n’aboutisse à des niveaux de prise en charge trop élevés si l’on additionne le revenu minimum, le paiement des loyers ou des emprunts pour les personnes propriétaires et les suppléments divers. Cette mesure est actuellement contestée.

Les allocations familiales

Les allocations familiales sont prises en compte pour le calcul du revenu minimum, c’est-à-dire qu’elles viennent en déduction de celui-ci. Toutefois, les municipalités octroient aux soutiens de famille une allocation spéciale destinée à compenser l’effet des loyers élevés ainsi que les besoins des familles nombreuses. Contrairement à l’allocation d’aide sociale classique, cette dernière allocation n’est pas imposable. On notera que, pour leurs ressortissants, les municipalités doivent trouver un logement adapté à la famille. De plus, les municipalités prennent en charge les dépenses exceptionnelles de déménagement, les traitements médicaux, les médicaments, les traitements dentaires ainsi que les autres dépenses qui ne sont pas couvertes par le système public sanitaire et social.

Pour apprécier réellement ce filet de sauvegarde, il faut ajouter que les prestations en faveur des familles sont pour l’essentiel des prestations en nature. Notamment, le droit généralisé à la garde d’enfants après que celui-ci a atteint l’âge de 6 mois constitue un avantage intéressant. Par ailleurs, la participation des usagers aux dépenses de santé est inférieure à celle existant en France et est de toute façon compensée par la municipalité grâce aux allocations exceptionnelles systématiquement accordées.

Le système le plus avantageux d’Europe

Ce système social pour les plus démunis est certainement le plus avantageux d’Europe. Il est vrai que la part des dépenses sociales danoises dans le produit national brut (30% en 2002) est inférieure à la dépense suédoise (32%) ou même française (31%) ou allemande (31%). Mais le filet de sauvegarde danois est certainement le plus coûteux par bénéficiaire: le Danemark dépense en matière d’aide sociale générale 3,6% du produit national brut pour les personnes qui n’ont pas d’autre revenu, contre 2,2% pour la Suède, 2% pour la Finlande, 1,7% pour l’Allemagne, 1,3% pour la France et 0,7% pour le Royaume-Uni.

Il serait toutefois abusif de considérer que les municipalités danoises versent à guichets ouverts ce type d’allocations de revenu minimum. La loi danoise prévoit que toute personne doit se prendre en charge et soutenir sa famille (conjoint et enfants de moins de 18 ans). L’intervention des pouvoirs publics en matière sociale est donc subsidiaire à la prise en charge personnelle: le versement de l’aide sociale est lié à l’obligation de rechercher un emploi ou, si c’est impossible, à celle de suivre les traitements et mesures proposées par les services municipaux pour pouvoir, à terme, accéder à un emploi, protégé ou normal. Cela explique l’existence d’importants services municipaux de l’emploi.

Ce principe a été fortement rappelé à l’occasion de la réforme de 1998 qui a remis au premier plan l’idée de citoyenneté active, avec la notion d’attachement au marché du travail: tous les systèmes d’assurance et toute l’action sociale ont pour objectif premier de permettre aux citoyens d’accéder à l’autonomie par le marché du travail, ce qui signifie que les bénéficiaires de l’aide sociale doivent être actifs. Ceux qui ne se soumettraient pas à cette règle peuvent se voir supprimer leurs allocations.

Le financement

Les dépenses dans le secteur social représentaient environ 29,5% du produit national brut en 2002, ce qui plaçait le Danemark en 4e position derrière la Suède (32%), la France et l’Allemagne (31%).

Au total, 2,2 millions de Danois ont reçu en 2003 des allocations destinées à compenser une perte de revenus. Pour l’aide sociale, le financement est partagé à 50% entre l’État et la municipalité, qui fait l’avance de l’ensemble de la dépense. Au total, pour donner un ordre de grandeur, le Danemark comptait environ 60000 hommes et 152000 femmes qui ont profité de l’aide sociale municipale à un moment ou à un autre de l’année 2003.

Un sentiment justifié de sécurité

À l’exception des personnes immigrées depuis peu et sans travail, dont les allocations d’aide sociale sont plafonnées à un niveau inférieur de 30% à celles des résidents plus anciens, la population danoise bénéficie probablement du meilleur système de filet de sauvegarde social d’Europe: l’indemnisation du chômage est très bonne pour les personnes assurées, et les autres n’ont pas d’inquiétude quant au logement et à la survie de leur famille.

Mais il existe une contrepartie, que l’on ne peut oublier si l’on veut comprendre l’efficacité du système: cette sécurité se mérite, et les allocations, quelles qu’elles soient, sont versées aux personnes recherchant activement un travail, avec l’aide de services de l’emploi municipaux ou d’État très développés. Depuis les années 90, les Danois ont appris ce principe. Une personne recherchant un emploi doit, en dernier recours, accepter d’effectuer des travaux demandés par la municipalité pour continuer à toucher l’allocation, même s’ils ne correspondent pas à ses qualifications.

En dix ans, la culture danoise de l’État providence a donc évolué, et la notion d’activation est très intégrée, ce qui n’était pas le cas au début des années 90.

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