L´assurance chômage danoise: généreuse pour les bas salaires, et gérée par les syndicats

Organisation du système

L’assurance chômage est un système facultatif administré par 33 caisses de chômage privées agréées par l’État. Elles couvrent environ 2,4 millions de membres pour une population active de 2,86 millions d’habitants, ce qui représenterait plus de 83% de la main-d’œuvre. Mais, en réalité, le taux de couverture est plus proche de 75% si l’on tient compte du fait que les préretraités, qui relèvent de l’assurance chômage, comptent parmi ses membres.
Les caisses (A-kasse) sont des associations privées regroupant des salariés ou des indépendants, et leur objectif unique est d’assurer une assistance économique à leurs membres en cas de chômage. Historiquement, il s’agissait de caisses liées aux syndicats, même si elles étaient en principe indépendantes et s’il était possible d’en bénéficier sans être membre d’un syndicat.


Chaque caisse couvrait donc jusqu’en 2002 un métier ou une branche: il existe par exemple une caisse pour les enseignants, une caisse pour les professions libérales, une caisse pour les personnels de la santé, une caisse pour les professions de la métallurgie, etc. Cela signifie qu’il n’y a pas de compétition entre elles, le fait d’exercer une profession entraînait automatiquement l’adhésion à une seule d’entre elles. Mais, depuis le 1er septembre 2002, à la suite d’une réforme proposée par le gouvernement libéral conservateur et malgré l’opposition des syndicats, plusieurs caisses ont évolué vers une activité interprofessionnelle, la concurrence s’exerçant sur les coûts et la qualité des prestations annexes au régime facultatif réglementaire. Cela a consacré aussi une plus grande indépendance à l’égard des syndicats, le champ de recrutement des a-kasse étant plus large que celui du ou des syndicats qui en sont proches.
Le ministère du Travail est chargé de la supervision du système, qui est déléguée à l’Agence nationale du travail (Arbejdsdirektoratet). Un agrément est donné par l’État aux fonds, ce qui leur permet de bénéficier des avances et des remboursements de ce dernier pour les versements des indemnités journalières et des préretraites, notamment. L’une des conditions pour établir une nouvelle caisse est de disposer de 10000 adhérents, ce qui suppose qu’une organisation importante, par exemple syndicale, apporte ses membres à la création. Les fonds existants peuvent avoir pour le moment 5000 adhérents seulement, mais doivent suivre la règle des 10000 membres depuis 2007, ce qui a entraîné des regroupements.
L’Agence nationale du travail assiste donc le ministre du Travail dans l’administration des règles sur l’assurance chômage. Dans ce cadre, elle est chargée de plusieurs missions:
– le traitement des plaintes des membres contre les décisions des caisses d’assurance chômage;
– la supervision de la gestion des fonds d’assurance chômage à la fois du point de vue juridique et du point de vue financier;
– le développement de systèmes de contrôle pour éviter les abus en matière d’indemnisation.
On notera que l’Agence fonctionne suivant les standards de la Fondation européenne pour le management de la qualité (EFQM). Comptant environ 200 salariés, elle est probablement l’agence danoise la plus développée en matière de gestion électronique de documents, qui a presque totalement remplacé le papier. L’Agence publie des règles pour les services ainsi que des guides, traite des cas qui lui sont soumis et développe des systèmes de surveillance. Elle analyse régulièrement les performances des caisses, à la fois en termes financiers (publication régulière des coûts comparatifs administratifs par membre et par transaction) et de satisfaction des membres des différents fonds.


Le financement du système


Les allocations servies par l’assurance chômage sont financées par un fonds spécifique (fonds d’assurance chômage) dont les recettes proviennent:
– des cotisations du marché du travail payées par les salariés et les indépendants;
– des cotisations payées par les membres des caisses d’assurance chômage;
– des versements de l’État.
La cotisation du marché du travail qui est recouvrée en même temps que les impôts sur le revenu comprend des cotisations à trois différents fonds du marché du travail dont celui ayant trait à l’indemnisation du chômage. Elle représente actuellement 8% des revenus salariaux (ou du bénéfice pour les indépendants).
Les membres des fonds d’assurance chômage paient une cotisation qui varie selon la caisse à laquelle ils adhèrent. La cotisation comprend la contribution au fonds national d’assurance chômage, qui est fixe, et celle à la caisse, qui correspond au financement des frais administratifs et des prestations extralégales (aide à la recherche d’emploi, formation, assistance financière complémentaire, etc.) offertes par la caisse et varie donc selon les caisses. La cotisation annuelle au fonds national est fixée pour un temps plein à huit fois le plafond de l’indemnité journalière de chômage offerte par le régime.
Pour prendre un exemple, voici, dans le tableau ci-dessous, les cotisations mensuelles (calculées en euros) à payer dans deux caisses d’assurance chômage (IAK est un fonds qui regroupe les ingénieurs, qu’ils soient indépendants ou salariés, et AAK est un fonds pour les personnes ayant suivi des études supérieures, ces deux fonds étant parmi les moins chers):
Il existe des cotisations spécifiques pour les personnes qui choisissent l’assurance partielle, avec une réduction d’environ un tiers par rapport aux cotisations normales pour la contribution au fonds national, et la participation au fonds de retraite complémentaire ATP. Seuls les travailleurs à temps partiel ont la possibilité de choisir l’assurance partielle; néanmoins, une personne à temps partiel peut opter pour l’assurance à taux plein.
De plus, les personnes peuvent s’engager à cotiser auprès de leur caisse d’assurance chômage pour la préretraite ou Efterlön, ce qui représente, en 2005, 13,37 euros de cotisation mensuelle pour un temps plein.Enfin, il existe des cotisations spécifiques pour les jeunes et pour les personnes de plus de 60 ans.

L’affiliation à une caisse et l’ouverture des droits


Pour s’affilier à une caisse, les personnes doivent être dans une des situations suivantes:
– être salarié;
– être travailleur indépendant;
– être conjoint de travailleur indépendant participant à son activité;
– avoir suivi une formation professionnelle ou continue de plus de dix-huit mois et s’inscrire dans les deux semaines après la formation;
– effectuer son service militaire;
– avoir exercé une fonction municipale (maire, conseiller municipal ou président d’une commission), être membre du Parlement danois, du gouvernement danois ou du Parlement européen.
Par ailleurs, il faut résider au Danemark, avoir entre 18 et 63 ans et appartenir aux professions couvertes par la caisse. En cas de difficulté d’affiliation, l’Agence nationale du travail peut être saisie et indiquer les caisses compétentes.

L’accès à l’indemnisation du chômage


L’affiliation à une caisse d’assurance chômage donne droit aux allocations de chômage pour le demandeur d’emploi qui a été membre d’une caisse d’assurance chômage pendant douze mois, a travaillé au moins pendant mille neuf cent vingt-quatre heures, soit environ cinquante-deux semaines à plein-temps (trente-quatre semaines si l’on choisi l’assurance partielle) au cours des trois dernières années, et a payé ses cotisations à la caisse d’assurance chômage.
Il faut aussi s’être enregistré le premier jour de chômage auprès des services de l’emploi, soit sur place, soit par Internet. Dans tous les cas, la personne enregistrée reçoit un certificat de chômage (Ledinghedserklaering?) qu’elle remplit et remet à sa caisse d’assurance chômage avec un certain nombre de documents concernant ses emplois des quatorze derniers mois, sa notification de licenciement et son relevé d’imposition. L’indemnisation commence au jour de l’enregistrement.
Il existe des règles spécifiques en cas de démission, avec une période de carence de trois semaines, ou après une formation. De même, le fait d’être malade donne lieu au versement d’indemnités de maladie qui se substituent aux indemnités de chômage.
Enfin, le bénéficiaire de l’indemnisation doit rechercher activement un emploi et accepter les postes proposés, même s’ils ne sont pas dans son domaine usuel d’activité. Le fait de se comporter de façon à ne pas être retenu pour un poste peut conduire à des sanctions, dont la caisse est juge. Aussi, ne pas répondre à une convocation des services de l’emploi ou ne pas répondre à un de leurs courriers, ne pas respecter son plan individuel de recherche d’emploi ou ne pas participer à un stage ou à l’activation exposent à une suspension immédiate des allocations.


Le montant de l’indemnisation


La plupart des personnes au chômage reçoivent des allocations qui représentent 90% de leurs revenus précédents, avec un plafond de 654 couronnes par jour en 2005, soit 14000 couronnes danoises par mois (1890 euros) . Les personnes assurées partiellement touchent une allocation réduite aux deux tiers de ces montants.
Le taux individuel de l’allocation chômage est calculé sur la base du salaire de référence des douze dernières semaines. Chaque période de travail d’au moins douze semaines consécutives donne lieu à un nouveau calcul. En pratique, un membre assuré à temps plein qui a été affilié à une caisse d’assurance chômage les trois dernières années précédant immédiatement son chômage et qui a travaillé comme salarié à temps plein (au-delà de trente heures par semaine en moyenne) a droit à un minimum de 82% du plafond (654 couronnes danoises par jour, soit 88 euros).
Il existe des règles spécifiques de calcul pour les indépendants. Leur taux individuel d’allocation chômage est calculé sur la base de la moyenne des bénéfices réalisés par le travailleur au cours des deux meilleurs exercices clôturés dans les cinq années précédant le chômage.
Un taux réduit à 82% du plafond (536,28 couronnes danoises, soit 72,40 euros) s’applique aux personnes admises après une formation professionnelle de dix-huit mois au moins et qui n’ont pas obtenu d’emploi dans les douze semaines suivant la fin de la formation. Le même taux s’applique aux personnes qui ont effectué leur service militaire.
L’allocation chômage est versée pour cinq jours par semaine. Une période de chômage de moins de 7,4 heures par semaine ne donne pas droit à allocation. Durant leurs périodes de chômage, les adhérents à l’assurance chômage ont droit à des indemnités compensatrices de congés payés versées sur la base des périodes où le membre a été pris en charge par la caisse d’assurance chômage ou par une municipalité en cas de maladie ou de maternité. Si la personne est au chômage depuis douze mois, elle a droit à vingt-cinq jours d’indemnités compensatrices de congés payés. Si la période de chômage est de moins de douze mois, les indemnités compensatrices de congés payés seront calculées proportionnellement.
Si un membre effectue un travail rémunéré ou même non rémunéré, le montant des allocations sera, en règle générale, réduit en conséquence. Les versements de pensions dans le cadre d’un emploi antérieur sont également compensés. Les revenus qui ne proviennent pas d’un travail effectué n’ont en général pas d’influence sur le montant des allocations. Les personnes peuvent toutefois effectuer un travail non rémunéré dans la limite de quatre heures par semaine s’il s’agit d’une activité à but non lucratif.
Durée d’indemnisation


Les allocations sont versées au premier jour de chômage et pour un maximum de quatre ans (deux cent huit semaines) incluant les périodes d’activation, les quatre ans étant comptés sur une période de six ans. Un adhérent ayant 55 ans révolus et qui, en maintenant son état de membre et en payant ses cotisations à la préretraite, remplira les conditions en matière d’ancienneté lui permettant de bénéficier du régime de la préretraite à l’âge de 60 ans conserve son droit aux allocations chômage jusqu’à sa soixantième année. Un membre ayant 60 ans révolus n’a droit aux allocations de chômage que pendant trente mois.
Après avoir épuisé ses droits, une personne peut récupérer son droit à indemnisation si elle a travaillé vingt-six semaines au cours des trois dernières années. Pour les salariés qui rentrent dans le système d’indemnisation partielle (s’ils ont travaillé à temps partiel ou s’ils ont opté pour ce régime), cette durée est de dix-sept semaines. Il existe en outre des règles spécifiques pour les membres qui exercent une activité professionnelle secondaire à leur propre compte et pour ceux qui reçoivent ou ont fait une demande de pension sociale.
Toute formation accompagnée d’un droit aux allocations de chômage, d’indemnités de congé de formation (selon la loi sur les régimes de congé), d’indemnité de formation (d’après la loi sur la politique active du marché du travail) ou d’indemnisation relative à une formation professionnelle continue (d’après la loi sur les formations professionnelles continues) est comprise dans la période globale d’indemnisation. Les périodes de congé parental rémunéré ne sont pas comptées dans la période globale d’indemnisation.


L’originalité du système


Le niveau de l’assurance chômage au Danemark sert souvent d’argument dans les débats sur l’utilisation du modèle danois en France, en général pour démontrer qu’il n’est pas transposable car trop coûteux. Mais il est nécessaire d’aller au-delà d’une simple explication des règles d’indemnisation pour réfléchir aux spécificités intéressantes du système danois. Tout d’abord, il s’agit d’une assurance volontaire payée par l’État et accessoirement par l’individu et non par les employeurs, qui n’ont aucune responsabilité dans le système et n’en subissent donc pas les effets économiques directs: le système n’augmente pas le coût du travail et ne pénalise pas directement les productions locales par rapport aux importations. Historiquement, le financement par les cotisations des adhérents dominait, jusqu’à ce que le chômage atteigne un niveau relativement élevé. Dans la pratique, les cotisations des membres dépassent rarement 25% de la dépense.
Cette prise en charge de l’essentiel des dépenses par l’État peut expliquer que ce système «volontaire» soit aussi très choisi. D’autres facteurs permettent de comprendre cette large adhésion des Danois, avec notamment le refus du risque, notion très présente dans les pays nordiques, et surtout l’existence des préretraites, très populaires et gérées par les caisses d’assurance chômage. Pour simplifier, il s’agit d’un système qui satisfait l’individualisme danois (les personnes sont libres d’adhérer ou non), l’esprit de solidarité et le refus du risque. C’est pourquoi personne ne propose de système obligatoire.

Une indemnisation avantageuse pour les bas salaires


Ce système est-il effectivement très avantageux par rapport, par exemple, à l’indemnisation du chômage en France, comme l’affirment nombre de commentateurs? En réalité, le système de plafonnement le rend avantageux pour les bas salaires, et nettement moins pour les hauts salaires, du fait d’un plafonnement plus strict qu’en France. Pour clarifier l’analyse, les services fédéraux de l’emploi allemands ont effectué en 2004 une comparaison des systèmes d’indemnisation du chômage dans un certain nombre de pays développés. Les résultats, qui reprennent les travaux de l’OCDE, sont intéressants. Pour donner quelques exemples repris de ce rapport, qui utilise il est vrai des données qui datent de 2000-2002:

• Les règles de qualification pour l’accès à l’indemnisation (cinquante-deux semaines dans les trois dernières années) étaient un peu plus strictes au Danemark que dans la plupart des pays de comparaison (Allemagne, France, Canada, Pays-Bas, Autriche, Suède, Suisse, États-Unis, Royaume-Uni).

• La durée maximale de versement des indemnités était la plus élevée au Danemark (quarante-huit mois), largement devant la France (trente mois), les Pays-Bas (vingt-quatre mois), la Suède (quatorze mois) l’Allemagne (douze mois), le Royaume-Uni (six mois).

Le taux d’indemnisation est certes élevé au Danemark, mais les revenus de remplacement provenant de l’indemnisation après impôts sont relativement moins généreux. Cela mériterait des analyses plus fines, mais il semble tout de même que le système danois ne soit pas tout à fait sans comparaison avec les autres, et notamment avec la France. En tout cas, le sentiment de sécurité ne vient pas seulement du niveau de l’indemnisation du chômage, ce qui doit conduire à étudier la prise en charge sociale des personnes ne percevant pas ou plus d’indemnisation: si l’indemnisation du chômage n’est pas aussi exceptionnelle qu’on le pense, le filet social danois après le moment où l´on perçoit des allocations de chômage est probablement le plus solide de l’Union européenne.

Un commentaire

  1. Voici un très bon article relatif à de l’information que je cherchais depuis longtemps. Merci à vous pour le travail fourni. Cordialement.
    Bruno. Bruxelles

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