Suède: l´Etat employeur

L’Etat suédois emploie environ 250 000 personnes sur un total de 4,3 millions d’employés dans l’ensemble du secteur public. Cela correspond à environ 6 % de la population active, ce qui est très peu par comparaison avec les autres pays. C’est un résultat de la décentralisation.48 % des personnes employées par le gouvernement sont des femmes. Un tiers des fonctionnaires d’Etat ont atteint le niveau de la licence, et 50 % ont poursuivi des études au-delà du baccalauréat. Le niveau d’études des fonctionnaire a tendance à s’élever rapidement, du fait que l’Etat se concentre sur des tâches de définition de politiques et de préparation des lois en administration centrale, et d’expertise de haut niveau pour les agences.

1. Les agences, spécificité suédoise

Les fonctionnaires suédois sont employés soient en administration centrale, soit pour la majorité dans des agences qui disposent de pouvoirs délégués et fonctionnent de manière indépendante. En effet, les administrations centrales emploient un très petit nombre de personnes, car elles sont chargées pour l’essentiel d’aider le gouvernement à définir des objectifs et à rédiger la législation.

Les agences ont un statut indépendant, travaillent sur la base d’objectifs fixés par le gouvernement et par le Parlement, et sont évaluées par les services d’audits ordonnés par ceux-ci. La Constitution suédoise interdit aux ministres d’intervenir en ce qui concerne la manière dont les agences exercent leur activité ou appliquent la législation pour des cas individuels.

Ces cinquante dernières années, le gouvernement a progressivement délégué de plus en plus de responsabilités et de pouvoirs aux agences de manière à améliorer l’efficacité de la prise de décision opérationnelle et financière. Les ministres ne peuvent donner aucune directive aux agences ni leur demander de rapport autre que le rapport annuel sur leur activité et leurs dépenses. Chaque agence a une mission et des objectifs clairement définis, mais décide de manière indépendante de la manière de l’effectuer. Chaque agence peut utiliser ses ressources comme elle le souhaite dans le cadre de son mandat général et dans le respect d’un cadre général de règles qui s’appliquent toutes les agences.

Du point de vue budgétaire, le gouvernement et le Parlement fixent des objectifs pour les agences et leur allouent un budget pour leur permettre de les atteindre. Chaque agence reçoit donc des fonds destinés à financer les dépenses de fonctionnements, incluant les dépenses liées aux rémunérations ainsi que les dépenses liées aux bâtiments. Ces fonds sont ajustés en fonction de l’évolution des prix et de la productivité dans le secteur privé, mais ne sont pas automatiquement augmentés en fonction des nouveaux accords collectifs. Chaque agence faite des propositions budgétaires sur les trois ans à venir sur lesquelles le gouvernement base ses prévisions en matière d’activité et de dépenses pour chacune des agences. Le cas échéant, le gouvernement peut demander des documents détaillés pour procéder à un examen précis des propositions qui lui sont présentées.

Le gouvernement suit en permanence la politique de l’emploi des agences. Celles-ci doivent fournir dans leur rapport annuel un programme d’évolution des compétences, les prévisions de niveau de salaires, la répartition des agents entre hommes et femmes, la structure des âges, ainsi que le turnover des personnels. Une partie de ces informations est destinée au gouvernement et une autre partie à l’agence suédoise des employeurs gouvernementaux, qui assure toutes les fonctions de l’Etat-employeur, et notamment les négociations avec les partenaires sociaux. De plus chaque agence doit faire rapport des mesures prises pour promouvoir la diversité dans son personnel et des efforts faits pour développer la créativité sur le lieu de travail et pour améliorer les conditions de travail.

2. La réforme du secteur public

En 1982, lors de l’arrivée des sociaux-démocrates au gouvernement, des efforts ont été faits pour améliorer la réactivité et l’accessibilité de l’Etat. Un ministère de l’administration a été créé avec pour objectif le développement d’une réforme administrative. A la suite de ses travaux, un programme de modernisation a été adopté par le gouvernement en 1985, donnant la priorité à la décentralisation. Les réformes ultérieures ont insisté la nécessité de donner plus de liberté de choix aux usagers, sur la dérégulation et la diminution de la bureaucratie. De plus, en ce que ce qui concerne la gestion du personnel, les agences se sont vues autoriser à recruter leur personnel librement et à fixer librement les salaires par négociation dans l’agence dans le cadre des accords nationaux pour le secteur public.

A partir de la fin des années 80, les problèmes financiers ont prédominé, et ce qui a conduit à accroître les pouvoirs du ministère des finances. En 1991, l’arrivée d’un gouvernement conservateur a entraîné une accélération de la réforme du secteur public. L’objectif central est devenu de plus en plus l’efficience économique, avec l’introduction de certains éléments de l’économie de marché, et notamment l’introduction systématique de la séparation entre l’acheteur et le producteur de services.

Le programme de réformes de l’administration lancé au début des années 90 avait pour objectif de générer une réduction de 10 % des coûts du secteur public. Cela a été réalisé principalement en supprimant ou en fusionnant des services et des agences, en augmentant les délégations, en supprimant des systèmes de contrôle de l’activité et des dépenses dans l’administration, avec des mesures importantes d’amélioration de la productivité. En pratique, contrairement à ce qui avait été envisagé, il y a eu très peu de privatisation de services ces dix dernières années : seulement 13 agences sur 270 ont été privatisées, dont les arsenaux suédois, l’agence nationale de l’énergie, l’agence nationale des télécommunications, et la poste suédoise. Ces privatisations n’ont pas entraîné une dissémination du capital, qui est resté pour l’essentiel propriété de l’Etat.

La réforme des structures et les simplifications se sont accompagnées d’une réforme budgétaire. Dès 1988 une présentation budgétaire axée sur le résultat a été officiellement adoptée pour toutes les organisations d’Etat. A partir de 1993, toutes les agences et toutes les administrations centrales ont dû produire un rapport public annuel comportant des éléments sur la performance, sur les revenus, des comptes d’exploitation, des bilans, et une analyse financière. En 1996, une réforme a entraîné la fixation de plafond de dépenses par agence et par administration centrale, ainsi que pour le reste du secteur public, la sécurité sociale et les municipalités notamment. Cela s’est accompagné d’une liberté accrue sur l’emploi des budgets ainsi fixés. Le fait de fixer un plafond maximum de dépenses pour les municipalités, accompagné d’une décentralisation des responsabilités a conduit à des économies importantes en matière de dépenses publiques.

3. Droits et obligations des fonctionnaires :

Ils sont fixés par la loi sur l’emploi public et concernent les employés du Parlement et de ses agences, l’ensemble des agents du gouvernement et de ses agences, ainsi que les agents des services de sécurité sociale. Certaines dispositions s’appliquent aussi aux employés des municipalités et des comtés. Les dispositions de la loi sur l’emploi public constituent dans la pratique des exceptions ou des spécificités par rapport à la loi sur la codétermination, qui demeure d’application dans le secteur public. La loi sur l’emploi public ne s’applique pas aux ministres, ni aux parlementaires

La loi prévoit que le recrutement des agents publics doit être fait sur la base de facteurs objectifs tels que la compétence et les états de services, priorité devant normalement être donné à la compétence. La nationalité suédoise est obligatoire dans l’armée, dans la police, et pour certaines fonctions dans la justice. Le gouvernement peut décider que seuls les Suédois peuvent être recrutés sur certains postes

– chez le Premier ministre et au ministère des affaires étrangères,
– pour certains postes qui traitent de sujets qui affectent les relations avec les autres Etats ou avec les organisations internationales,
– pour les postes qui peuvent concerner des sujets importants pour la sécurité de la Suède ou pour ses intérêts financiers publics et privés.

De la même manière, les employés publics ne peuvent pas avoir un autre emploi, une autre activité ou un autre poste qui pourrait nuire à la confiance dans leur impartialité au travail ou qui pourrait mettre en cause la réputation de leur employeur public.

Le licenciement des employés publics suit les mêmes règles que celles qui régissent le secteur privé. Les procédures, qu’il s’agisse de celles qui concernent un emploi à l’essai, la fin d’un contrat à durée indéterminée ou une mise à pied par exemple, doivent être écrites. Parallèlement, la démission doit être écrite. Lorsqu’un agent de l’Etat obtient un autre emploi dans un service ou une agence de l’Etat, il n’a pas besoin de déposer sa démission : le premier emploi s’arrête dès l’embauche, sauf si un accord collectif en dispose autrement. Dans certains cas, il peut être décidé qu’il n’est pas mis fin au premier emploi.

Les fonctionnaires qui n’accomplissent pas correctement leur travail subissent des sanctions disciplinaires. Il peut s’agir d’avertissements et de réductions de salaires. Les réductions de salaires ne doivent pas dépasser trente jours et les réductions de salaires quotidiennes ne peuvent pas dépasser 25 % du salaire de la journée. Des exceptions à ces règles peuvent être décidées par accord collectif, et dans ce cas s’appliquent à tous les employés, y compris ceux qui n’appartiennent pas aux organisations syndicales ayant signé l’accord collectif. Les sanctions disciplinaires ne peuvent être appliquées que lorsque l’employé a reçu par écrit notification de sa négligence dans les deux ans après celle-ci. Les décisions de réduction de salaires ne peuvent être mises en oeuvre avant que toutes les voies de recours aient été épuisées ou que l’employé ait laissé passer les délais de recours.

Ces règles ne s’appliquent pas au personnel de santé, médecins compris, qui pour la pratique de leur profession sont soumis à la surveillance de l’agence nationale de santé et des affaires sociales et à une organisation disciplinaire spécifique. Il en va de même pour les vétérinaires.

Il est possible de suspendre certains employés de l’Etat dans l’intérêt national : il s’agit des agents des services de police, des affaires étrangères, de l’armée, et de certaines agences dont les activités sont proches de celles de ces services.

L’ensemble des procédures disciplinaires concernant les employés du gouvernement sont décidées par l’office national des procédures disciplinaires. Les procédures de recours et les tribunaux compétents sont les mêmes que pour le secteur privé, à quelques exceptions mineures près.

La loi précise aussi les limites en ce qui concerne le droit de mener des actions collectives. Les agents de la puissance publique ne peuvent engager des actions que sous forme de lock-out, de grève, de refus d’heures supplémentaires ou de blocage de nouvelles embauches. Ces actions ne peuvent être mis en oeuvre que pour des sujets relatifs aux relations entre l’employeur et les employés de l’Etat : aucune action ayant pour objectif d’influencer les politiques nationales n’est autorisée. Au cas où un conflit interviendrait sur la nature d’une action collective, celle-ci ne peut débuter avant que le conflit ait été réglé par négociation, par arbitrage, ou devant la justice.

Un employé ne peut participer à une action collective qu’après qu’une organisation syndicale ait ordonné cette action. Les organisations syndicales sont tenues de respecter les règles et limites énoncées ci-dessus. Lorsqu’une action est engagée par un employé en violation de ces règles, l’employeur et l’organisation syndicale auquel appartient l’employer doivent engager immédiatement des discussions de manière à mettre fin le plus rapidement possible à l’action de l’employé. Le non-respect de ces dispositions entraînera pour l’employeur ou pour l’organisation syndicale de l’employé le versement de dommages correspondants aux pertes subies par la partie adverse.

La loi prévoit aussi que l’employé doit se soumettre à la demande de l’employeur à des examens de santé destinée à vérifier s’il peut effectuer les tâches qui lui sont imparties, lorsque ces tâches comportent un risque pour sa vie, pour sa sécurité ou pour sa santé ou pourraient entraîner un dommage pour l’environnement ou pour les biens de l’employeur. Cela ne concerne que les employés pour lesquels soit un accord collectif, soit des règlements édictés par le gouvernement prévoient l’obligation d’entreprendre de tels examens médicaux. Les accords collectifs correspondants peuvent aussi être appliqués par les employeurs qui ne sont pas membres de l’organisation patronale signataire. Les règlements correspondants ne sont applicables qu’aux employés des agences et des services dépendants de l’Etat.

L’ensemble des règles figurant dans la loi sur la protection de l’emploi et concernant les licenciements, les préavis, les mises à pied, l’ordre dans lesquels les licenciements peuvent être prononcés et les droits prioritaires pour une réembauche s’appliquent à tous les agents de tous les niveaux. Toutefois le directeur d’une entreprise publique ou de l’agence suédoise des employeurs gouvernementaux, nommé pour une durée définie, peut être suspendu avant la fin de son mandat si cela est nécessaire dans l’intérêt de l’agence. Cette décision prend effet immédiatement. De même, les directeurs des autres agences dépendant directement du gouvernement, nommés pour une durée déterminée, peuvent être transféré sur un autre poste public qui relève des mêmes procédures de désignation si cela est nécessaire pour des raisons organisationnelles ou dans l’intérêt de l’agence. Cette décision prend effet lorsque le délai de recours est passé ou lorsque toutes les voies de recours sont épuisées.

Par ailleurs, les employés de l’Etat doivent garantir au public et aux médias l’accès à l’ensemble des documents, ce qui résulte des dispositions de la Constitution suédoise. Tout citoyen a le droit d’accès à tous les documents reçus ou écrits par une agence gouvernementale. Cela signifie que les employés du secteur public ont le droit (et le devoir) de fournir toutes les informations en leur possession à des tiers, si ceux-ci le demandent.

Une disposition originale est que les employés de l’Etat peuvent donner publiquement leur opinion personnelle sur les dossiers, même si celle-ci diffère de celle de leur employeur. De même, ils peuvent donner aux médias des informations de manière anonyme, et la loi interdit toute enquête pour en déterminer la source. Il existe toutefois des restrictions au principe de l’accès du public aux documents, notamment en matière de sécurité nationale ou de protection des informations individuelles. Mais ces restrictions sont très limitées

4. Les négociations collectives :

La loi sur la codétermination s’applique aussi aux services de l’Etat et aux agences. De ce fait, comme les autres employeurs, l’Etat et ses agences doivent régulièrement informer les syndicats sur la manière dont l’agence se développe en termes de production et de finances, ainsi que sur la politique du personnel.

Les employeurs publics doivent aussi consulter les organisations syndicales avant de prendre des décisions entraînant des changements significatifs dans les activités du service ou de l’agence, ou bien en ce qui concerne les conditions de travail des employés.

Depuis 1965, tous les agents de l’Etat ont le droit de négocier et de mener des actions collectives comme les autres employés sur le marché du travail suédois. La responsabilité des négociations pour le compte de l’Etat en tant qu’employeur a été délégué à l’agence suédoise des employeurs gouvernementaux, qui peut elle-même déléguer cette responsabilité aux autres agences gouvernementales. Les procédures concernant les négociations, les conflits et les actions collectives sont définies par accord collectif.

Il faut noter que le Parlement peut passer une loi interdisant la poursuite de conflits collectifs considérés comme dangereux pour la société, quel que soit le secteur en grève. Dans la pratique, cette possibilité a été rarement exercée.

Les niveaux des salaires et des autres éléments de rémunération ainsi que les conditions de travail des agents de l’Etat sont fixés par accord collectif, et sont tout à fait comparable à ceux du secteur privé. Dans la plupart des cas, l’agence suédoise pour les employeurs gouvernementaux a délégué très largement les négociations aux agences et aux services, qui fixent donc eux-mêmes les rémunérations et conditions d’emplois par accord local, dans le souci d’adapter les rémunérations et les conditions de travail aux objectifs spécifiques et aux besoins de l’agence.

Cette politique de rémunérations a été lancée en 1985 par le Parlement lors du vote d’une ordonnance sur la politique du personnel qui a décidé que la politique du personnel de l’Etat devait être simplifiée, décentralisée, et adaptée aux conditions du marché de l’emploi. C’est en 1990 que les systèmes salariaux précédents ont été remplacés par un système de fixation individuelle de salaires, mis en place après une longue période de négociations, d’information et de formation pour les employeurs et les employés.

Les salaires individuels sont fixés en tenant compte de la difficulté et des responsabilités liées aux postes occupés, de la performance de l’employé et de la situation des salaires sur le marché du travail. Chaque année, le supérieur hiérarchique immédiat évalue les résultats obtenus par l’employé et propose une augmentation individuelle de salaires qui doit être confirmé par négociations avec les organisations syndicales comme le prévoient les accords collectifs. Par contre, c’est l’employeur qui fixe le niveau de salaires lors du recrutement. Les accords collectifs déterminent des règles plus précises qui peuvent varier légèrement selon les services ou les agences.

L’agence suédoise pour les employeurs gouvernementaux est l’instance de négociations avec les organisations syndicales. Ses membres sont les services gouvernementaux, et notamment toutes les agences qui doivent y adhérer. Ils sont organisées en secteurs selon le type d’activité, et chaque secteur désigne une délégation consultée en tant que de besoin sur les différents sujets par l’agence et par son directeur général. L’organisme qui dirige l’agence est le conseil des employeurs, qui se réunit tous les ans. Les 270 chefs d’agences gouvernementales élisent ses 80 membres qui sont officiellement nommés ensuite par le gouvernement. L’agence est financée par les cotisations des autres agences, et emploie 60 personnes.

Le conseil des employeurs décide de l’objectif et des points importants des négociations et des orientations salariales. Il désigne les quinze membres du conseil d’administration de l’agence suédoise pour les employeurs gouvernementaux. Le conseil d’administration est l’organe exécutif qui se réunit régulièrement et décide notamment des questions précises soulevées lors des négociations. Il désigne le directeur général de l’agence.

L’agence suédoise pour les employeurs gouvernementaux et son personnel ont pour objectif de faire en sorte que les salaires, les autres éléments de rémunération ainsi que les conditions de travail soient définis de manière à ce que les agences et les services gouvernementaux aient la possibilité de disposer de personnel compétent et de l’expertise dont ils ont besoin. De ce fait, avant les accords collectifs, un travail important d’analyse des problèmes et des besoins agence par agence est réalisé, afin d’obtenir une convergence de vue sur des besoins collectifs, en convaincant toutes les agences du bien-fondé des positions de négociations. Le conseil d’administration établit une offre initiale qui constitue le mandat de négociation de l’agence et de son directeur.

Les accords collectifs sont signés entre l’agence et les trois principaux syndicats du secteur public et doivent être approuvé par le gouvernement. Ces accords (accords de base et accord de coopération) fixent le système de négociations des salaires, les limites en évolution des salaires, les conditions générales de travail et définissent les procédures en cas de conflit. Ils définissent aussi des règles concernant la sécurité de l’emploi, le système de retraite, les horaires de travail, les vacances et toute autre matière relative aux conditions de travail. Ces accords à portée générale sont ensuite adaptés dans chaque agence ou service gouvernemental par des accords collectifs locaux. Dès qu’un accord collectif est signé au niveau central, toute action collective est interdite sur ses matières, même en cas de conflit au niveau local

Les accords collectifs au niveau local fixent les salaires de chaque employé, ainsi que d’autres éléments tels que les horaires de travail, les retraites complémentaires, les indemnités en cas de maladie, etc.. Ils doivent aussi déterminer des formes spécifiques de coopération entre l’employeur et les syndicats dans le service ou dans l’agence.

5. Evolution future :

Le système semble donner satisfaction. La réforme libéralisant les conditions d’emploi des agents publics a été acceptée par les partenaires sociaux, dans la mesure où elle aboutit à des salaires et des conditions d’emploi identiques à ceux du secteur privé, ce qui a permis d’améliorer la situation des personnels concernés. Par ailleurs, elle a participé à la maîtrise des dépenses en les rendant compatibles avec la croissance, tout en améliorant l’efficience grâce aux négociations locales qui permettent une adaptation aux conditions spécifiques à chaque agence ou service.

Le résultat de cette politique est visible dans la maîtrise des déficits publics : en moins de 10 ans, l’Etat est passé d’un déficit de plus de 6% du PNB à un excédent compris entre 1,5 et 2,5 % selon les années.

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