Modèle français, modèle nordique: vers un nouveau modèle français

Un article écrit avec Dominique Méda et paru dans la revue EN3S

La durée de la crise qui nous touche, son étendue, ses conséquences sur notre société sont trop graves pour que la question de notre modèle français ne se pose pas. Tous les commentateurs sont partisans d’une forte rupture avec le système actuel et proposent en général d’aller vers un libéralisme à l’américaine. Mais les français peuvent-ils accepter de passer d’une solidarité collective, voulue chez nous depuis plusieurs générations, à un système de garanties individuelles assorties de l’égalité des chances, en laissant en même temps fonctionner les lois du marché sans amortisseur ?Nous ne le pensons pas, et nous estimons qu’il existe d’autres solutions, que nous décrivons en détail dans notre ouvrage « Faut-il brûler le modèle social français ? ». Nous allons présenter ici brièvement quelques-unes des idées que nous développons dans notre livre.

Une situation difficile

Pour nous, la crise est avérée. Ce n’est pas une crise brutale, c’est au contraire le lent dérapage du pays. Les signes sont maintenant évidents. L’indicateur le plus évoqué est sans conteste le taux de chômage, indicateur dont on connaît les limites, mais qu’il est difficile de négliger : il est situé autour de 9 à 10 % de la population active depuis 1993, et n’a diminué qu’entre 1997 et 2001. Les résultats français sont dans ce domaine parmi les plus mauvais de l’Europe des 15, puisque nous sommes parmi les derniers, juste avant la Grèce et l’Espagne, qui l’une et l’autre améliorent jour après jour leurs résultats…La durée moyenne du chômage chez nous est plus longue qu’ailleurs, et le chômage touche bien plus fortement les jeunes, les immigrés, les seniors et les personnes peu qualifiées que les autres.

Plus important encore, les taux d’emploi français, qui mesurent la participation réelle de la population à l’emploi, sont encore plus mauvais, laissant penser qu’il existe au moins une dizaine de points de chômage caché qui n’apparaît pas dans les statistiques officielles. Et là encore, les jeunes, les plus âgés et les femmes en souffrent le plus.

À cette situation déjà préoccupante s’ajoutent d’autres éléments d’inquiétude, qui mettent en évidence le fait non seulement que les taux d’emploi sont insuffisamment élevés, mais aussi que la nature de l’emploi dans notre pays a changé[1] :

– l’augmentation de la proportion d’emplois temporaires et des contrats à durée déterminée. De plus, les transitions entre contrat à durée déterminée (CDD) et contrat à durée indéterminée (CDI) sont faibles.

– Il y a en France moins de sécurité de l’emploi[2] qu’en moyenne en Europe, c’est-à-dire que la probabilité de se retrouver au chômage et d’y rester est plus forte en France que dans la moyenne des pays européens (la sécurité de l’emploi est mesurée par le fait de demeurer employé sans interruption notable, même dans le cas d’un changement d’entreprise.

– Les transitions du chômage vers l’emploi sont faibles. La mobilité professionnelle est limitée et il s’agit principalement d’une mobilité de précarité[3] (elle concerne surtout les jeunes ouvriers et employés non qualifiés et les mêmes personnes en seconde partie de carrière). Les catégories les plus fragiles ont du mal à accéder aux dispositifs : ainsi, sur 308 000 personnes inscrites dans les services de l’emploi (ANPE) en 2004 à la suite d’un licenciement économique, seuls 29 400 ont bénéficié d’un des quatre dispositifs publics d’accompagnement[4] !

– Les restructurations d’entreprises ne sont pas anticipées et sont mal accompagnées : chaque année, 800 à 900 000 personnes entrent en chômage après un licenciement, et peu d’entre elles sont concernées par un Plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) ;

– La formation continue n’est pas utilisée comme un outil permettant de prévenir la dégradation des compétences, d’améliorer l’employabilité et de changer d’emploi, alors même que les liens entre risque de chômage et faible qualification initiale sont désormais bien connus. L’effort de formation diminue depuis 1971, la formation va aux plus diplômés, elle a peu d’effet. Les personnes qui reçoivent le moins de formation sont les plus instables et, si l’on examine la situation des salariés stables durant les sept années précédant l’enquête, 50 % n’ont pas reçu de formation.

– Lorsqu’ils adviennent, les risques sont insuffisamment pris en charge : il subsiste des « trous » dans la couverture sociale, ce qui entraîne des drames personnels et accroît le sentiment d’insécurité.

Cela pousse à remettre en cause l’efficacité, les moyens, les outils et l’organisation des services de l’emploi. Et peut-on même accompagner des parcours professionnels cohérents avec notre organisation éclatée actuelle ? En passant du statut de salarié à celui de chômeur indemnisé puis d’allocataire du RMI, on change de référent (l’entreprise, l’Unedic, le département) sans qu’un pôle unique puisse assurer la cohérence et la maîtrise du parcours. Même les politiques publiques sont contradictoires entre elles : elles juxtaposent des dispositifs qui poussent à l’inactivité (préretraite, dispense de recherche d’emploi, complément de libre choix d’activité…) et des politiques visant à développer l’emploi (des seniors, des femmes, etc.) qui ne sont coordonnées ni entre les différents départements ministériels ni entre les différents niveaux territoriaux. A cela s’ajoutent les véritables ratés du système d’enseignement général (150 000 à 160 000 jeunes sortent du système scolaire sans diplôme ou avec seulement le brevet), et les lacunes de l’enseignement supérieur : nous sommes le seul pays d’Europe à dépenser moins pour un étudiant que pour un lycéen !

Nous sommes assez mal placés sur les dépenses consacrées à la recherche (la situation devient catastrophique si on exclut les dépenses militaires) et sur l’importance de la dette publique. Nous sommes comparativement mal placés sur l’égalité entre femmes et hommes, malgré l’accumulation législative et les plans nationaux : nous sommes loin des nordiques, qui parviennent à afficher des taux d’emploi masculin et féminin très proches sur toutes les tranches d’âge, et des écarts de revenus nettement plus limités. Faute de service généralisé d’accueil des jeunes enfants et de facilités pour concilier vie professionnelle et vie familiale, les Françaises, ainsi exclues pendant plusieurs années du marché du travail, ont les plus grandes difficultés à y retourner de manière satisfaisante, ce qui constitue une perte pour notre économie, une injustice, un gaspillage social et une source de précarité et de pauvreté. Et nous dépensons beaucoup pour pousser les femmes à ne pas travailler, au lieu de leur donner un vrai choix.

À cela s’ajoute une incapacité à évoluer pour faire face à la mondialisation dans l’Europe actuelle. On remarque particulièrement à l’étranger l’incapacité des partenaires sociaux et du gouvernement à s’accorder sur des objectifs communs et sur les moyens à mettre en œuvre afin de les atteindre, la prédilection française pour le conflit et la crise comme mode de résolution des problèmes et la difficulté à trouver le lieu de l’intérêt général. C’est sans doute à ce niveau, celui de la gouvernance, que les insuffisances de la France sont les plus criantes.

Une crise du modèle social

La crise est donc réelle. Est-elle due au modèle ou à l’incapacité des gouvernements à bien gérer le pays, comme la droite comme la gauche le clament dès qu’elles sont dans l’opposition ? Un observateur attentif ne peut ignorer que les politiques menées depuis plus de vingt ans par la droite aussi bien que la gauche ont échoué. Des politiques différentes ont produit peu d’effets, alimentant le sentiment que « tout a été essayé ». On pense aux effets équivalents en termes de créations d’emploi et, en fin de compte, assez faibles de mesures comme les allègements de cotisations sociales ou comme la réduction du temps de travail (la contribution de chacune de ces mesures ayant été évaluée à environ 350 000 emplois).

Certains interprètent cette inefficacité comme une incapacité des politiques à entamer de profondes réformes : à l’appui de cette thèse viennent les innombrables rapports consacrés depuis vingt ans aux mêmes sujets, qui dessinent en creux le champ de ce à quoi on ne parvient pas à toucher en France (la fusion ANPE-UNEDIC, la réforme du financement de la Sécurité sociale, la suppression des dispositifs d’incitation à l’inactivité ou l’appel à un plan Marshall pour les banlieues…).

Certes, de nombreuses réformes ont été engagées : aux interrogations sur le financement de la Sécurité sociale a répondu l’établissement de la CSG ; aux déficits structurels des dépenses d’assurance-maladie ou des retraites ont répondu des plans de rationalisation des dépenses de santé, de gros efforts sur la prévision des budgets hospitaliers, des mécanismes de régulation dont les projets de loi de financement de la Sécurité sociale, une réforme des retraites ; la mise en place du RMI a constitué une forme de réponse au scandale de la nouvelle pauvreté, la création de la couverture maladie universelle a permis en théorie de garantir les soins pour tous…

Aussi importantes ces réformes ont-elles paru, elles n’ont pas été suffisantes pour nous permettre de bénéficier des conséquences de certains sacrifices consentis, parce qu’il est agi plus du « rafistolage » d’un système usé que de réformes structurelles. Nous avons affaire à une crise plus fondamentale, à un dysfonctionnement du modèle social français qui, dans son état actuel, n’est pas en mesure de nous permettre de faire face aux défis du monde actuel.

Modèles européens, modèle français :

Un récent rapport consacré à la réforme du modèle social européen[5] rédigé par l’économiste belge André Sapir revient sur les grands changements qui ont affecté l’économie mondiale ces vingt-cinq dernières années et qui constituent autant de défis que nos sociétés continueront à devoir affronter : la mondialisation, le changement technique et technologique et le vieillissement des populations. Les systèmes sociaux sont désormais directement en concurrence. Cela ne signifie pas que le coût du travail est l’unique variable d’ajustement, mais que, si le coût du travail est élevé, d’autres avantages comparatifs, comme l’excellence des qualifications ou des politiques de développement de l’innovation, doivent pouvoir jouer. Le diagnostic posé par le rapport est sans appel : l’Europe doit de toute urgence engager des réformes économiques et sociales et revoir ses politiques, qui datent des années 1960 et 1970.

Le rapport va plus loin. Il distingue, au sein de l’Europe, quatre groupes de pays : les pays nordiques, qui offrent de hauts niveaux de dépenses sociales et une protection universelle ; les pays anglo-saxons, qui accordent une assistance sociale en dernier ressort ; les pays continentaux, distribuant de l’assurance sociale, des prestations de chômage et des pensions de retraite ; les pays méditerranéens, qui concentrent leurs dépenses sociales sur les pensions de retraite et admettent une forte segmentation des statuts. Les performances des quatre groupes sont comparées en défaveur des modèles des pays méditerranéens et continentaux. Sur le double critère de l’efficacité et de l’équité, les pays méditerranéens apparaissent à la fois inefficaces et inéquitables et les pays continentaux « simplement » inefficaces. Or les modèles qui ne sont pas efficaces sont tout simplement non soutenables, notamment face aux défis que vont représenter les pressions grandissantes sur les finances publiques issues de la globalisation, du changement technologique et du vieillissement de la population. Le modèle continental, auquel la France appartient, doit donc d’urgence se réformer.

Les intéressantes analyses de Sapir n’expliquent néanmoins pas en détail pourquoi les modèles continentaux sont moins performants que les autres et sont inefficients. C’est le chercheur danois Esping-Andersen qui l’explique le mieux: les régimes continentaux préservent les différences de statut entre leurs membres et les reconduisent. A mesure que les dépenses deviendront plus lourdes et que l’on hésitera à charger le système, il y aura des divergences d’intérêt, les classes aux plus hauts revenus s’achetant leurs propres systèmes complémentaires de protection et n’ayant plus envie de cotiser sans retour, laissant dès lors les systèmes collectifs se dégrader. Le même raisonnement peut s’appliquer à l’ensemble des fonctions sociales, les personnes disposant des plus hauts revenus ayant intérêt à mettre leurs enfants dans des écoles privées, à prendre leurs propres services de garde à domicile… À l’inverse, les régimes universalistes qui couvrent l’ensemble des ressortissants de la même manière et distribuent, en contrepartie de hauts prélèvements, de bons services à tous[6] restent légitimes.

De plus, les régimes continentaux financent leur système de protection sociale sur les revenus du travail et sont donc particulièrement fragilisés lorsque les dépenses s’alourdissent fortement du fait même des problèmes d’emploi : l’effet de ciseau est alors renforcé. Les systèmes dont le financement s’opère principalement par l’impôt n’ont pas cet inconvénient.

Si l’on suit ces analyses – et la situation française ne laisse guère de choix en la matière -, il reste à déterminer d’où nous pourrions tirer des solutions pour faire face à la crise actuelle.

Ceux qui font mieux que la France

L’Europe a repris à son compte la notion de « benchmarking » (un terme militaire à l’origine qui signifie « marquage des frontières et des territoires »), qui est une technique marketing pratiquée par les entreprises, consistant à trouver dans le monde celui ou ceux qui réalisent de la manière la plus performante un processus ou une tâche, à les étudier puis à adapter ce processus à sa propre entreprise. C’est devenu depuis une dizaine d’années la méthode de prédilection de la Commission européenne pour tenter de faire converger les politiques sociales des États européens. On parle ainsi à Bruxelles de méthode ouverte de coordination (MOC), qui met l’accent sur le caractère non obligatoire des règles, leur flexibilité, leur ouverture à des acteurs multiples, règles émanant de processus décisionnels itératifs entre le niveau national/régional et le niveau européen et dont la mise en œuvre emprunte aux outils de gestion modernes du management public[7]. Utilisée dans de nombreux domaines (emploi, inclusion sociale, retraite, éducation et formation, innovation, recherche et développement), la MOC s’est implantée à la suite du constat d’une résistance des États membres à transférer de nouvelles compétences au niveau européen.

La Conseil européen de Lisbonne a fixé en mars 2000 des objectifs précis, dans le cadre du programme décennal visant à relancer la croissance et le développement durable dans l’ensemble de l’UE pour que l’économie européenne devienne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». Cela devait être atteint par une série de politiques comprenant un dosage judicieux de politiques macroéconomiques favorables à une croissance élevée, à l’achèvement du marché intérieur, à l’investissement dans les personnes et à la lutte contre l’exclusion sociale. La Stratégie de Lisbonne définissait 14 objectifs spécifiques relatifs à l’emploi, la cohésion sociale, la croissance économique, la recherche, etc.

A la fin du mois de mars 2006, le think tank londonien Centre for European Reform a présenté à la Commission européenne la situation des pays de l’Union européenne vis-à-vis de ces indicateurs : le Danemark est le pays le plus avancé, suivi de la Suède, avec l’Autriche relativement proche, le second groupe comprend le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Finlande, l’Irlande se rapprochant de ce second groupe. Les autres pays sont loin, la France souffrant d’indicateurs de cohésion sociale (chômage, pauvreté, emploi des femmes, emploi des seniors, etc.) parmi les plus mauvais et de performances moyennes pour d’autres secteurs.

Les pays nordiques sont tous parmi les plus avancés de l’Union européenne, à la fois sur le plan d’un développement économique durable et de la cohésion sociale. La question pour nous est de savoir si nous voulons progresser en faisant évoluer notre organisation et nos méthodes pour intégrer certaines de leurs caractéristiques qui expliquent leur performance et ainsi allier efficacité économique (pour rester dans la compétition mondiale) et solidarité (parce que nous formons une société) .

Les modèles nordiques et comment s’en inspirer.

Les caractéristiques fondamentales des modèles nordiques peuvent être résumées ainsi: la population accède à des droits fondamentaux sur une base universelle, non liée à des cotisations ou à ses besoins ; l’institution dominante pour la protection sociale est l’État ; la portée des dispositifs est globale (universelle et donc coûteuse), le financement est assuré par l’impôt et tous les citoyens en bénéficient ; le champ des politiques sociales publiques est étendu ; la part des dépenses sociales dans le PIB est élevée, avec une forte redistribution ; la démocratie locale est fortement développée, avec des services sanitaires et sociaux décentralisés ; les inégalités sont plus réduites qu’ailleurs ; la pauvreté est peu fréquente ; l’égalité entre hommes et femmes est un principe de base ; toutes les mesures sociales sont destinées à l’individu et non à la famille, ce qui rend les femmes plus indépendantes.

La réussite indéniable des nordiques peut s’expliquer par des facteurs variés mais cohérents dans un contexte de globalisation : une croissance soutenue qui repose sur des dépenses de recherche, d’éducation et de formation très élevées, la volonté qu’une part importante de la population puisse travailler (avec comme corollaires une véritable égalité entre hommes et femmes, donc des services universels de garde d’enfants, une adaptation des conditions de travail pour les seniors et les personnes handicapées), des possibilités de réduire le temps de travail lorsqu’on en a besoin, avec compensation financière (familles avec petits enfants, seniors), la volonté délibérée de ne pas soutenir comme en France les emplois non qualifiés, mais au contraire des emplois qualifiés bien payés, la mise en place d’un dialogue social qui s’apparente au pacte social parfois réclamé en France, un soutien financier et professionnel aux personnes au chômage pour qu’elles n’y restent pas (bonne indemnisation, activation), une garantie de soutien et de formation au long de la vie, un financement de la protection sociale qui ne pèse pas sur l’emploi, une réforme de l’administration qui a engendré plus d’efficacité et conduit à des excédents grâce à la croissance générée par l’efficacité économique, une décentralisation qui respecte le principe de la subsidiarité (ne pas faire au niveau supérieur ce qui peut être fait aussi bien ou mieux au niveau supérieur) avec comme mécanisme destiné à assurer l’égalité la transparence, donc l’acceptation de comparaisons indépendantes …

Peut-on réaliser cela dans notre pays ? Comme d’habitude, beaucoup d’experts trouvent de bonnes raisons pour expliquer que ce n’est pas faisable, en invoquant les différences de culture et de mentalité (auxquelles nous faisons un sort dans notre livre), la taille des pays (si la taille de la France est un handicap, raison de plus pour décentraliser !), ou même l’incapacité gauloise de notre pays à s’entendre et à travailler ensemble sérieusement. Pour nous, la seule méthode possible est de procéder dans le cadre d’une négociation d’ensemble, en prenant notre temps : car à traiter sujet par sujet (un jour les retraites, le lendemain l’UNEDIC, puis la sécurisation des trajectoires professionnelles, etc.), on se prive de marges de négociation globale et on court à l’échec.

Pour prendre un exemple, en matière de protection sociale, un point important nous paraît être que nous sommes tous attachés aux grandes fonctions classiques de la protection sociale, c’est-à-dire, principalement, la protection à l’égard des risques sociaux et le versement de revenus de remplacement lorsque ces risques adviennent. Mais les risques majeurs ont changé : la priorité n’est plus aujourd’hui de lutter contre la pauvreté du grand âge, ni de verser aussi longtemps que possible de généreuses allocations aux personnes ayant perdu leur emploi ou n’en ayant pas retrouvé, ni non plus d’aider les mères qui ont des enfants à se retirer du marché du travail ou encore de verser des préretraites à des hommes bien portants de 55 ans. Le risque majeur aujourd’hui, c’est d’être tenu longtemps éloigné de l’emploi, ou de demeurer dans des emplois mal payés et de piètre qualité. Il revient certainement de nos jours au système de protection sociale de prévenir ces risques et d’aider les personnes à retrouver le plus vite possible un emploi, ce qui implique une assez forte inflexion des fonctions principales et du rôle de notre système de protection sociale.

Cette vision emporte de très nombreuses conséquences, et notamment que nos systèmes de protection sociale ne doivent pas peser sur l’emploi, que nous maîtrisions les dépenses, que nous changions notre mode de financement (plus de CSG, moins de cotisations sociales) et rendions ainsi les dépenses favorables à l’emploi. Il faut aussi réussir à inventer des prestations d’un type nouveau, à la fois généreuses et néanmoins incitatives à la reprise d’emploi. Autant dire que les allocations chômage doivent être à la fois fortes et ne pas nuire à la reprise d’emploi, que le RMI doit permettre, lorsque l’on en sort, une augmentation des gains financiers, que les travailleurs doivent avoir un intérêt à travailler plus longtemps (avec des conditions de travail très différentes et un travail « soutenable » tout au long de la vie).

Les solutions nordiques à ce problème sont intéressantes : la politique de développement d’activités à haute valeur ajoutée crée de la richesse, qui permet de donner des salaires élevés plutôt que diminuer les allocations. De plus, à titre individuel, la politique d’activation qui accompagne le versement des allocations, de chômage ou de nature sociale, rend plus intéressante la reprise d’emploi, car elle mobilise les bénéficiaires des allocations une trentaine d’heures par semaine en recherche d’emploi, en formation, en stages ou en travaux d’utilité collective.

Vers un modèle français et européen d’inspiration nordique conforme à nos valeurs

Est-ce compatible avec notre génie national ? Nous souhaitons ici rappeler que pour Pierre Laroque, auquel le gouvernement provisoire avait confié le soin de préparer la réalisation d’un « plan complet de sécurité sociale », la politique de sécurité sociale devait résulter de la conjonction de trois politiques différentes : une politique économique commandée par le souci du plein-emploi ; une politique d’équipement sanitaire et d’organisation médicale permettant de lutter contre la maladie ; enfin, une politique de redistribution des revenus tendant à modifier la répartition résultant du jeu aveugle des mécanismes du marché. Notre modèle social devrait pouvoir supporter de nombreuses inflexions et même des variantes assez fortes, dans le respect de ses principes d’origine, aujourd’hui parfois oubliés.

En nous rapprochant des pays nordiques nous pouvons retrouver les principes fondateurs de notre modèle social, et adapter nos politiques pour rendre notre pays plus compétitif : certes, les pays nordiques partaient dans les années 1950 d’un programme peut-être plus social-démocrate que celui de la France (même si la France de la Libération était probablement social-démocrate), mais ils ne se sont pas heurtés aux mêmes coalitions d’intérêts que nous. On pourrait dire que les pays nordiques présentent aujourd’hui le système que nous aurions pu avoir si nous avions accepté de mettre concrètement en œuvre cette solidarité nationale voulue en 1945 en absorbant dans une seule grande catégorie l’ensemble des classes sociales, dès lors acquises à la légitimité du système et acceptant les hauts niveaux de prélèvement qu’il exige.

C’est donc un modèle français inspiré des nordiques que nous devons promouvoir en Europe pour faire reconnaître et diffuser les valeurs sur lesquelles il est fondé. Il est susceptible de rassembler la majeure partie des États membres et de constituer le noyau dur d’un modèle social européen ambitieux. Il est le seul à même de faire de l’Europe le lieu d’une économie hautement compétitive et une zone de cohésion sociale forte.


[1] Les analyses qui suivent sont extraites de D. Méda, B. Minault, « La sécurisation des trajectoires professionnelles », document d’études de la DARES, n° 107, novembre 2005, disponible sur www.travail.gouv.fr, rubrique « Études et statistiques, documents d’études ».[2] Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, dans La Sécurité de l’emploi face au défi des transformations économiques, rapport n° 5, La Documentation française, 2005.[3] Richard Duhautois, in D. Méda, B. Minault, « La sécurisation des trajectoires professionnelles », op. cit.[4] Myriam Bobbio, « Les dispositifs publics d’accompagnement des restructurations depuis 2003 », DARES, Premières Synthèses, n° 19.2, mai 2005.[5] André Sapir, « Globalisation and the Reform of European Social Models », Bruegel Policy Brief, issue 2005, November 2005.[6] « Les sociaux-démocrates cherchent à instaurer un État providence qui encourage une égalité des plus hauts standards et non une égalité des besoins minimaux. Cela implique d’abord que les services et les indemnités soient élevés à des niveaux proportionnés même avec les exigences des nouvelles classes moyennes ; et ensuite que les travailleurs soient assurés de jouir des mêmes droits que ceux dont bénéficient les gens aisés » (G. Esping-Andersen, Les Trois Mondes de l’État providence, op. cit., p. 42).[7] J. Goetschy, « L’apport de la méthode ouverte de coordination à l’intégration européenne », in P. Magnette, La Grande Europe, Éditions de l’Université libre de Bruxelles, 2004.

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